København, den. 11. august 2016
92-gruppen bifalder i høj grad Danmarks ratificering af Paris-aftalen og opfordrer folketinget til enstemmig vedtagelse.
Det er klogt, at beslutningsforslaget samtidigt redegør for en stribe af de mange udfordringer med hensyn til at gøre aftalen til virkelighed. Udfordringer der stadig vil forestå også efter Paris-aftalen er ratificeret og trådt i kraft. Herunder bemærkninger til seks af disse udfordringer, som 92-gruppen særligt opfordrer regeringen og folketinget til at være opmærksom på.
1 – Konsekvenser hvis Paris-aftalen træder i kraft uden EU
2 – Ambitionsøgning er en bindende del af Paris-aftalen
3 – Ambitionsøgning så EU's egen reduktionsindsats kommer ”in-line” med Paris-aftalen
4 – Forberedelsen af EU's næste NDC bør straks sættes i gang
5 – Dansk indsats omkring klimafinansiering
6 – Skovindsats udenfor eget territorium
1 – Konsekvenser hvis Paris-aftalen træder i kraft uden EU
Det er vigtigt, at Paris-aftalen træder i kraft så hurtigt som muligt.
”Paris-aftalen vil træde i kraft 30 dage efter, at mindst 55 parter dækkende mindst 55 pct. af de globale udledninger har deponeret deres ratifikationsinstrumenter hos FN. En række lande har indikeret, at man vil ratificere aftalen i 2016, og der er derfor en vis risiko for, at Parisaftalen kan træde i kraft uden, at EU er part til aftalen....” (forslag side 3)
Her kunne der tilføjes en forklaring af EU's stilling i forhandlingerne, hvis Paris-aftalen skulle træde i kraft uden EU som part. Eksempelvis at EU på det efterfølgende CMA-møde (jvf Paris art 16.6), så må deltage som observatør og næppe kan få tildelt tillidsposter (co-facilitator m.m.). Forklaringen vil understrege vigtigheden af, at EU har besluttet at ratificere i tide til at være part af aftalen ved ikrafttrædelsen.
...(direkte fortsættelse af citatet ovenfor) ”... Der er derfor enighed i EU om at ratificere hurtigst muligt og tids nok til, at EU kan nå at blive part til aftalen ved dens ikrafttrædelse. Dette blev understreget i konklusionerne fra Det Europæiske Råd den 17.-18. marts 2016 og bekræftes i rådserklæringen fra miljørådsmødet den 20. juni 2016”.
(Vores fremhævning, forslag side 3)
Med denne beslutning (om at EU vil ratificere tids nok til, at EU kan være part ved aftalens ikrafttrædelse) sikres EU's fulde deltagelse i første møde under Paris-aftalen (CMA1), og at EU ikke bliver gidsel som følge af, at et enkelt land trækker sin ratifikation i langdrag (som fx Polen gjorde med Kyoto2). Implikationen af beslutningen er, at EU (om nødvendigt) vil ratificere, inden alle EU-medlemslande har afsluttet deres nationale ratificering. Den mulighed er etableret i Paris-aftalen (art 20.2). Det er derfor ikke helt korrekt når forslaget flere steder giver udtryk for, at det er en egentlig betingelse, at alle EU-lande har afsluttet deres ratifikation:
”EU og medlemsstaterne, herunder Danmark, kan først blive parter til Parisaftalen, når EU og alle medlemsstaterne har afsluttet deres respektive nationale ratifikationsprocesser og har deponeret alle ratifikationsinstrumenterne til FN i fællesskab”. (forslag side 3).
92-gruppen er helt enig i vigtigheden af, at Danmark er blandt de første EU-lande, der ratificerer, og Danmark bør samtidigt arbejde for, at lejligheden bruges til at lægge maksimalt politisk pres på de øvrige EU-lande for hurtig ratifikation.
2 - Ambitionsøgning er bindende del af Paris-aftalen. Det er kun selve størrelsen af øgningen, der er ”ubindende”
Paris-aftalen er en speciel konstruktion, hvilket fint forklares i forslaget (side 2, 6-7 og 11). Mange centrale elementer indgår direkte i den juridisk bindende aftale. Det gælder bl.a.:
- Det langsigtede globale temperaturmål om at holde de globale temperaturstigninger et godt stykke under 2 °C med bestræbelser på at begrænse temperaturstigningen til 1,5 °C.
- Klimafinansiering i form af en kollektiv ilande-forpligtelse;
- Ambitionsmekanismen, der kræver at landene med fem års mellemrum skærper deres nationale reduktionsmål
Derimod vil de nationale reduktionsforpligtelser (NDCerne) kun blive vedtaget nationalt (hvilket for EU-lande vil sige i EU), og disse indgår ikke i den juridisk bindende aftale.
I forslagets afsnit 4 om Danmarks forpligtelser under Parisaftalen forklares det:
”Det bemærkes endvidere, at NDC’erne, som indmeldes hvert femte år i medfør af Parisaftalen (første gang i 2015, næste gang i 2020), ikke er indeholdt i selve Parisaftalen men kommer til at fremgå af et særskilt register, der ikke har en juridisk bindende karakter”. (Forslag side 11)
Det er korrekt, men alligevel ikke helt præcist. Det bør præciseres overfor folketinget, at det kun er selve størrelsen på reduktions-øgningen, som vedtages nationalt. At reduktionen skal øges, ligger derimod allerede fast i selve Paris-aftalen. Under den juridisk bindende del af aftalen er parterne forpligtet til hvert femte år at indmelde deres nationale reduktionsbidrag (forslag side 2), og at denne nye NDC altid skal være mere ambitiøs end den forrige (forslag side 6).
Denne 5-årige ambitionsøgning er et af de vigtigste elementer i Paris-aftalen. Uden ambitionsøgning er 3-4 graders temperaturstigning uundgåeligt og Paris-aftalen en fiasko.
”Det står klart, at den første runde af reduktionsbidrag (NDC’er) indmeldt til Parisaftalen ikke i sig selv vil være tilstrækkelige til at nå 2 eller 1,5-graders målsætningen. FN’s miljøprogram, UNEP, estimerede i efteråret 2015, at en fuld implementering af den første runde af NDC’er vil bringe den langsigtede globale temperaturstigning ned på 3-3,5 grader. Dette kan sammenholdes med den temperaturstigning, der vil ske uden yderligere handling i forhold til i dag (dvs. uden implementering af NDC’erne), som FN’s Klimapanel har estimeret til i slutningen af det 21. århundrede at ligge på 3,7-4,8 grader i forhold til det førindustrielle niveau. Da Parisaftalen forpligter parterne til hvert femte år at indmelde reduktionsbidrag på ny, forventes aftalen dog på længere sigt at bidrage yderligere til reduktionen af drivhusgasudledninger”. (Forslag side 16)
Der er formelt etableret en mulighed for, at parter, der i 2015 afleverede en 10-års plan for årene 2020-2030, undlader at indberette en ny mere ambitiøs NDC i 2020, men blot genbekræfter den 2015-NDC, som de afleverede før Paris-mødet. At gøre brug af denne mulighed er at tilsidesætte ambitionsøgningen og dermed Paris-aftalen. Muligheden er etableret af hensyn til de fattigste ulande eller bagstræbende olielande. Hvis en aktør af EU's format derimod skulle undlade at indlevere en ny mere ambitiøs NDC i 2020, vil det reelt undergrave Paris-aftalen.
Folketingets ratificering af Paris-aftalen bør derfor ske med en klar forståelse af, at Danmark (og alle andre lande) fra nu af er forpligtet til hvert femte år at indmelde et nyt skærpet reduktionsmål.
3 – Ambitionsøgning så EU's egen reduktionsindsats kommer ”in-line” med Parisaftalen
EU's nuværende mål om mindst 40 % hjemlig reduktion i 2030 er allerede forældet og utilstrækkeligt. EU-målet blev vedtaget i 2014 og er højst ”in-line” med at nå 80 % reduktion i 2050, hvilket er den mindst mulige reduktion indenfor det interval på 80-95 % reduktion, som IPCC i 2007 fastsatte for de rige land med hensyn til at holde de globale temperaturstigninger til 2 °C.
Paris-aftalen har nu skærpet temperaturmålet til et godt stykke under 2 °C med bestræbelser på at begrænse temperaturstigningen til 1,5 °C. EU bør derfor som en umiddelbar konsekvens af Paris-aftalen straks indstille sig på at skulle nå et væsentligt højere reduktionsmål.
Figuren herunder er fra EU's miljøagentur. Den viser, hvordan EU's nuværende 2020 og 2030-mål er på linje med 80 % reduktion i 2050. Den røde linje er tilført af 92-gruppen og viser, hvad der som minimum kunne siges at være in-line med Paris-aftalen.
Det er overvældende sandsynligt, at EU vil skulle gå længere end 95 % reduktion i 2050, men det står helt klart, at hverken 80 % i 2050 eller 40% i 2030 er på linje med Paris-aftalen.
Danmark bør bruge sin ratificering af Paris-aftalen til at påvirke EU til at bringe sig på linje med Paris-aftalen. Danmark bør herunder arbejde for, at EU allerede i 2018, i forbindelse med den første globale ”stocktake” af ambitionsniveauet, står klar til at hæve målene, så de flugter med det nye ambitionsniveau i Paris-aftalen.
4 - Nuværende EU-kommission skal nu forberede den kommende Kommissions NDC-beslutning
Det er EU, der på vegne af hele EU hvert femte år indmelder nye NDC-reduktionsmål (første gang i 2015, næste gang i 2020). En NDC skal altid være mere ambitiøs end den forrige (Paris art. 4; forslag side 6).
Tid er en afgørende faktor i EU's beslutningsprocesser. Tid både til faglige og økonomiske konsekvensanalyser og derefter tid til politisk forhandling. Analyserne der lå til grund for EU's gamle mål om mindst 40 % hjemlig reduktion i 2030 lå således klar i marts 2013, blev politisk vedtaget i oktober 2014, for så at blive rapporteret til FN som EU's INDC i marts 2015.
Beslutningsprocessen for EU’s næste NDC, der skal indleveres senest i 2020, bør således, under normale omstændigheder, påregne ca. to år til de forudgående feasibility- og konsekvensanalyser og derefter ca. to år til politisk beslutning og vedtagelse. Det er derfor bydende nødvendigt, at EU-kommissionen straks sætter dette analysearbejde i gang, ellers afskærer Juncker-Kommissionen de facto den kommende EU-kommission, der tiltræder i 2019, fra muligheden for at kunne have en ny NDC klar i 2020.
EU's konsekvensanalyser bør mere præcist ligge klar inden klimamødet i efteråret 2018. Som nævnt i forslaget (side 10) fastlægger Paris-aftalen, at der allerede i 2018 afholdes en stock-take-dialog vedrørende de NDCer, der skal indleveres i 2020. Denne 2018-dialog bliver meget vigtig.
Som bekendt kræver Paris-aftalen, at alle parter hvert femte år skærper deres NDCer. Men parterne fastsætter selv, hvor stor øgningen skal være. Den konstruktion skaber risiko for lurepasning og et free-rider-dilemma, og dermed risiko for at den samlede ambitions-øgning bliver for lille. Det er for at imødegå denne risiko, at der allerede i 2018 afholdes en stock-take-dialog.
Dialogen skal sikre, at summen af de nationale reduktionsmål, NDC'er, er tilstrækkeligt ambitiøse til at opfylde det langsigtede globale mål om et godt stykke under 2 grader. Og det er på grundlag af denne stock-take-dialog i 2018, at parterne udarbejder deres nye nationale NDC-planer, der indleveres i 2020 (Paris-aftalen, para 20).
Denne 2018-dialog vil være afhængig af, at parterne, inklusiv EU, inden har gjort deres hjemmearbejde, herunder har analyseret de tekniske og økonomiske konsekvenser af forskellige niveauer af ambitionsøgning.
Danmark bør i anledning af sin ratificering sikre, at EU-kommissionen sætter analysearbejdet i gang, så det ligger færdigt forud for Parisaftalens stock-take-dialog i 2018.
5 – Dansk indsats omkring klimafinansiering
Det nævnes i forslaget, at den globale klimaindsats, som Paris-aftalen tilstræber, også vil kunne gavne danske virksomheder
”Ikrafttrædelsen af Paris-aftalen vil medvirke til en øget global efterspørgsel efter klimavenlig teknologi mv. Danske virksomheder har udviklet mange af de omkostningseffektive løsninger, der efterspørges, og det danske erhvervsliv står stærkt på det globale marked inden for energiteknologi. Parisaftalens ikrafttrædelse rummer dermed store erhvervsmæssige muligheder for Danmark". (forslag side 16)
IEA beregnede på baggrund af 2015-NDCerne, at deres gennemførelse vil betyde grønne investeringer for $13.500 mia. En efterspørgsel der vil stige i takt med, at ambitionsniveauet skærpes hvert femte år.
Om klimamålet (eller disse positive sideeffekter for erhvervslivet) opnås afhænger dog ikke kun af, at Paris-aftalen træder i kraft. Det afhænger af, at Paris-aftalen bliver efterlevet i både i- og ulande.
For at fattige lande kan foretage disse investeringer, har ilande kollektivt forpligtet sig til at mobilisere $100mia om året til klimafinansiering.
”Det fastslås, at udviklede lande – som en fortsættelse af deres eksisterende forpligtelser under klimakonventionen – skal bidrage med finansiering til udviklingslandenes klimaindsats, og at der skal søges opnået en balance mellem finansieringen til reduktionsindsatsen og klimatilpasningsindsatsen”. (forslag side 8)
Det bør her tilføjes (jvf. Paris art. 9.4), at de $100mia, for at kunne medregnes til opfyldelse af forpligtelsen, endvidere særligt skal prioritere de fattigste ulande og små østater. Forpligtelsen er således ikke opfyldt, hvis de $100mia kun bruges i rigere ulande med vækstøkonomier.
Det vil være afgørende vigtigt for, om Paris-aftalen bliver en succes, at ulandene oplever, at ilandene efterlever forpligtelsen om klimafinansiering. Danmark kan levere et vigtigt bidrag med hensyn til fire potentielle stridspunkter omkring klimafinansiering:
1. Vedtagelse af fair retningslinjer for, hvad der må medregnes som klimafinansiering.
Ulandene oplever fx, at ilande blot omdøber den eksisterende udviklingsbistand til klimafinansiering, eller at kommercielle lån medregnes som klimafinansiering, uden at der modregnes for ulandes tilbagebetaling af renter og afdrag. Retningslinjer, der sikrer, at ilandes klimafinansiering er reel, skal, som forklaret i forslaget (side 8) allerede vedtages på det første COP-møde efter aftalens ikrafttrædelse.
2. Parisaftalen (art. 9.4) vedtog, at ilandenes klimafinansieringen skal tilsigte en balance mellem finansieringen til reduktionsindsatsen og klimatilpasningsindsatsen.
Det er væsentligt lettere at mobilisere investeringer til reduktionsindsats (f.eks. energibesparelser eller VE-energi) end til investeringer i tilpasning (f.eks. at investere i en resilient fødevareproduktion eller at forhindre, at der kommer havvand i drikkevandsforsyningen). Ulandene oplever derfor, at ilandes klimafinansiering ikke bidrager ligeligt til tilpasningsindsatsen.
3. Ilandenes klimafinansieringen skal prioritere indsatser i de fattigste og mest udsatte ulande (art. 9.4). Det er væsentligt lettere at mobilisere penge til investeringer i de rigere ulande end i de fattigste og mest udsatte ulande. Ilandene bør være opmærksomme på, at de ikke kan opfylde deres forpligtelse ved alene at investere i vækstøkonomierne.
4. Ilandes 2020-klimafinansierings-roadmap bør fremlægges senere i år på COP22. For at det skal være muligt også at øge klimaindsatsen før 2020, indeholder Paris-aftalen (para 114) en skarp opfordring til ilandene om at fremlægge et finansierings-road-map, der redegør for, hvordan ilandene frem til 2020 konkret agter at øge den årlige klimafinansiering til ulandene. Det skal give ulandene en berettiget tro på, at ilandenes klimafinansieringen er reel. Denne road-map bør fremlægges inden COP22 i efteråret 2016.
Danmark bør naturligvis selv sørge for at overholde disse betingelser. Derudover bør Danmark arbejde for at påvirke andre ilande til at acceptere etablering af fair retningslinjer; at de i deres egen klimafinansiering sikrer en balance mellem investeringer i reduktioner og tilpasning; sikrer at klimafinansiering især prioriterer de fattigste og mest udsatte ulande; og tilskynder til at pre-2020-road-map for klimafinansiering bliver både fair og klar i tide til COP22.
Klimapuljen
Som et element af Danmarks eget bidrag til klimafinansiering nævnes klimapuljen, herunder de danske myndigheders samarbejde med myndigheder i ulande (side 13-14). Klimapuljen har generelt været vellykket. De fattigste lande prioriteres relativt højt; der er efterhånden opnået balance mellem tilpasning og reduktionsindsatsen; og indsatsen roses af danske virksomheder. Klimapuljen blev dog desværre med 2016-finansloven næsten halveret (fra 500 mio. kroner til 270 mio. kroner).
Det vil derfor være logisk og rimeligt, at Danmark i forbindelse med sin ratificering genetablerer og opskalerer klimapuljen.
6 - Skovindsats udenfor eget territorium
Danske skove
Forslaget redegør hovedsageligt kun for Danmarks skov-indsats indenfor Danmarks eget territorium (side 12). Her er det vigtigt, at huske, at selvom netto-optaget er større i yngre skove, så er kulstoflageret i en skov voksende, så længe skoven lever. Dermed er den samlede mængde ophobet kulstof større i ældre skov. Det er derfor vigtigt, at Danmark også prioriterer ældre skov, som ligeledes er rigere på biodiversitet.
Internationale Skove
Udledninger fra de globale skove udgør omkring en tiendel af de globale drivhusgasser. Skovbevaring er derfor en central del af at forebygge klimaforandringer. Ved underskrivning af New York Declaration on Forests har Danmark, sammen med andre lande, virksomheder og civilsamfund, erklæret, at de vil arbejde på at halvere fældning af naturlig skov inden 2020 og standse afskovning af naturlig skov inden 2030. Hvis Danmark skal leve op til dette, er det vigtigt, at vi både støtter op om internationale skovprojekter og minimerer Danmarks eget aftryk på de internationale skove.
Vi bifalder, at Danmark støtter op om internationale skovbevaringsprojekter som REDD+. Det er en vigtig forudsætning, at indsatsen lever op til de safeguards og hensynet til Non Carbon Benefits, som er foreskrevet i Paris-aftalens artikel 5.
Danmark og EU spiller desværre også en væsentlig rolle i den afskovning, der foregår i bl.a. Sydamerika og Sydøstasien. EU's egne analyser viser, at denne påvirkning især skyldes EU's store efterspørgsel på sojafoder og palmeolie. Problemstillingen er erkendt (f.eks. i EU's 7. miljøhandlingsprogram), men endnu har EU-kommissionen ikke omsat viden til handling. Danmark underskrev d. 7. december 2015 sammen med Tyskland, Holland, UK og Frankrig Amsterdam-erklæringen om at eliminere afskovning fra EU's vareindkøb.
Danmark bør i denne alliance fortsat arbejde for, at EU-kommissionen fremsætter lovforslag, der sikrer, at EU via sin efterspørgsel ikke fortsat bidrager til afskovningen udenfor sit eget territorium.
Træ vil efter alt at dømme blive en mere og mere efterspurgt råvare. Dette vil potentielt lægge yderligere pres på verdens skove. Derfor er det vigtigt at Danmark lægger pres på Europa for at sikre en bæredygtig import af træ, der sikrer oprindelig skov og biodiversitet.
Med venlig hilsen
Troels Dam Christensen
Koordinator for 92-gruppen, der i denne sag er tegnet af:
CARE Danmark
Danmarks Naturfredningsforening
Dansk Ornitologisk Forening / BirdLife Danmark
Det Økologiske Råd
Greenpeace
Klimabevægelsen
Sex&Samfund
Verdens Skove
WWF Verdensnaturfonden
